科技计划在科技发展中的影响及作用

国家科技计划是政府直接参与，实现国家科技和经济发展目标的有力手段；是政府通过资金运用和政策调控，组织和协调各类科研机构的活动，解决对国家发展有重大意义的科技问题的重要措施。分析国外科技计划运行管理模式与特点，将对我们研究和构架国家科技计划体系提供有益的启示。

一、国家科技计划在各国科技发展中的地位与作用

1.国家科技计划是支持基础研究和基础性应用研究的主要方式

基础研究和基础性应用研究对国家保持科技研究水平、巩固国防力量、争取经济和政治地位起着关键作用，也是支持面临国际竞争的关键产业和有前景的高新技术发展的必要手段。但这类研究投资规模大、周期长、经济效益不明显，主要靠政府投入以科技计划的方式进行，如美国的基础科学技术战略计划、日本的前沿基础科学技术研究开发计划等。各国政府还设立了专门的机构对基础研究进行投入，如美国的国家科学基金会、英国的科学技术办公室、俄罗斯的科学院、日本的科学基金组织。

2.国家科技计划是基础科学研究产出的基础

国家科技计划在实施过程中，聚集了大量的资金、人员和设备，能够进行大投入的基础研究与开发，促进了科学技术领域的突破，有力地保证了基础科学研究成果的产生。

3.通过国家科技计划的实施，支持了一大批大型试验研究设施、国家实验室、国家-企业联合研究开发机构、企业研究开发机构的建设

在国家科技计划的实施中，建立了相关科研基地与基础设施，制定了公共科研基地及设施的管理制度，为科学技术的进一步发展奠定了物质基础。

4.国家科技计划促进了国家研发力量的成长

在国家科技计划的实施中，培养了大批的新生科研人才，推动了各国研究力量的成长，为科学研究的可持续发展奠定了人员基础。

5.国家科技计划经过多年的运行，逐步形成了科学、有效的决策、实施、管理、评价方法

科技计划的制定和实施已成为政府推动科技事业的一项规范性工作。各国在多年的实践中，探索出了一套适合本国科技与经济发展的科技计划决策、实施、管理、评价的方法。目前，较为科学的方法是计划决策、实施、管理和评价之间相对分离，形成一种相互制约、相互协调的机制。并且，科技计划的内容从单一的研究开发扩展为研究开发、基地建设、人才培养、信息基础设施建设等部分，标志着政府赋于科技计划更为系统化的内涵。国家科技计划促进了政府科技管理工作的科学化和制度化，是政府科技管理工作的重要组成部分。

6.科技计划促进了产学研联合研究开发机制的建立

国家科技计划所要解决的重大科技问题往往需要依靠产学研多方力量共同参与才能完成。各国政府通过组织产学研多方力量共同实施计划，以及制定专门的产学研联合研究开发计划，形成了各具特色的产学研联合研究开发机制。

综上所述，科技计划是影响着科学技术及相关社会、经济领域未来发展的方向，在科技宏观管理中具有重要的地位和作用。科技计划集中反映了国家的科技发展目标、科技政策、科技战略，以及调整科研结构、促进技术创新等各方面的内容，为国家在一个时期内科学技术事业的总体发展提供总框架，也是政府把握国家科学技术战略资源发展速度和方向的手段。

二、国外科技计划运行模式与特点

国外的国家科技计划一般实施决策、管理、咨询与评价相互分离的计划运行模式，即由政府各部门进行科技计划的决策，由各部门委托下属科研机构进行项目的管理，社会相关组织共同参与计划项目的咨询和评价。

科技计划的制定在许多国家已形成较为规范的程序，并有相应的咨询审议机构。在前苏联，科技计划有无可辩驳的权威性，它直接体现了政府最高管理机构的愿望，无论在政治上、组织上都得到极大的支持；在美国，每个领域、部门、科研机构都有十分详尽的计划，科技研究和发展计划的编制通常采用兰德公司60年代提出的规划、计划和预算一体化的编制方法；在日本，科学技术会议以回答总理大臣咨询的方式提出科技发展大纲，各科技主管部门采用向科学技术会议或本部门技术会议咨询的方式，制定出本部门的重大科技发展计划，一些依法设立的审议会、委员会等机构持续开展科学技术调查与技术预测、分析与评价，为科技计划的制定提供依据。

发达国家一般都有不同层次的制定和实施科技研究开发计划的机构。在日本，以研究开发为主要目标的计划，由政府直接管理，或委托部门技术会议、国立科研机构管理；以技术应用和再开发为主要目标的计划，主要委托有关民间机构管理。在美国，一些跨部门的计划一般由国家科技委员会成立由国家科技顾问牵头、合作各方首脑联合组成的高级领导小组制定政策，并进行协调；高级领导小组下设计划工作小组，负责制定计划、预算和执行计划和具体的协调工作。

在科技计划具体实施过程中，项目管理呈现多样化，依据计划项目的领域、性质不同，由相应的部门与机构，采取不同的管理方式。对于基础研究计划和基础性的应用研究计划，一般采取专家管理模式；对于涉及经济发展的技术开发计划，多采用部门与专家相结合、或部门、专家与产业界结合的管理模式。例如：美国的“人类基因研究计划”和日本的“创造性科学技术推进计划”属基础研究开发计划，采用的是专家管理模式；韩国的G7计划属技术开发计划，其管理模式则是部门和专家相结合。

在资助模式方面，基础性研究计划主要依靠政府投入，如日本脑科学研究计划。高技术计划多采取政府匹配资金的模式，如美国先进技术计划项目政府资助低于项目研发总投资的50%；日本超大规模集成电路计划各项目中政府拨款仅占40%；英国大型战略计划一般也采用政府、学术界和企业合作方式，政府与企业各自承担50%。再有，刺激民间科研投资的积极性，是国外高技术产业计划的一大特点。政府所采取与企业分担经费的办法，既有利于国家的发展又使企业自身获益。

在执行模式方面，不同性质项目选择不同执行机构。基础研究类项目主要由政府部门下属实验室和高校执行；而技术开发与推广类项目，多通过有关部门与企业签定合同来委托公司承担，或由政府实验室与公司签定合作研究开发协议来共同承担。

在计划评价方面，各国一般都有专职机构负责计划的审议与评价，以美国为例，国会审议办公室负责人负责计划的审计；白宫管理与预算局和国会评价办公室负责计划项目的可行性评价；各执行机构负责年度项目的自评价。评价方法同样因为计划项目性质的不同而各异。例如，国家航空航天局的应用研究项目有严格的验收程序；而政府对美国国家科学基金会资助计划评价方式则相对简单，基本上不搞定量评估，而采取模糊定性的方式，以专家判断其是否“成功”为标准。

通过对各国科技计划决策、管理、咨询和评价等分析，国外科技计划具有如下特点：

1.计划的决策、管理与咨询机构相对分离，保证了科技计划制定、实施与评价的公正性和科学性

美国科技计划的决策机构是国家科学技术委员会、国会和各部门；各项科技计划项目的管理呈现多样化和成熟化，依据计划项目的领域不同、性质不同，均有相应的部门与机构，采取不同方式进行管理；计划的咨询与评价有专门机构负责(白宫科技政策办公室负责计划的牵头工作，国会审计办公室负责计划的审计，白宫管理与预算局协助总统对计划的评价，国会技术评价办公室负责计划的可行性评价，各有关部门负责计划中与本部门有关的项目评价)。

2.多层次科技计划保证了各研究领域均可从多个渠道获得资助，由不同部门或机构支持的项目，即使在相同的研究领域，其重点和模式也各不相同，起着互为补充的作用。

日本政府的科技计划，可以分为年度计划、中期计划(3-5年)和长期计划(5-10年)。中期计划主要以研究开发为目标，如科技厅推出的脑科学研究计划、新世纪结构材料研究计划等；日本政府推出的主要是大型领域专项，为数不多，著名的有新阳光计划、信息高速公路计划和生命科学研究开发计划等。在日本的科技计划管理体制中，从总理府到各省厅以及各研究机构都有相应的科技咨询、审议机构，他们为科技计划的制定和评价提供了重要的支持。总理大臣和各省厅的咨询、审议机构主要负责制定或修改国家和本省厅的科技政策、法规及中长期科技规划，各研究机构的科技审议机构则是所长的重要决策咨询组织，对各研究机构的课题选择、预算、评价等有重要作用。

3.发达国家一般都有不同层次的制定和实施科技研究开发计划的机构

在日本，科学技术会议以回答总理大臣的方式提出科技发展大纲，各科技主管部门采用向科学技术会议或本部门技术会议咨询的方式，制定本部门重大科技发展计划。一些依法设立的审议会、委员会等机构持续开展科学技术调查与技术预测、分析和评价，为计划制定提供依据。以研究开发为主要目标的计划，由政府直接管理，或委托部门技术会议、国立科研机构管理；以技术应用和再开发为主要目标的计划，主要委托有关民间机构管理。在美国，一些跨部门的计划一般由国家科技委员会成立由总统科技顾问牵头、合作各方首脑联合组成的高级领导小组制定政策，并进行协调；高级领导小组下设计划工作小组，负责制定计划、预算和执行计划和具体的协调工作。

4.各国科技计划大部分以国家优先领域专项计划实施，计划内容包括研究开发、基地建设、人才培养、信息基础设施建设等

如美国“高性能计算与通信研究计划”，既包括了高性能计算系统、先进的软件技术等的软硬件的研究开发，还包括了国家研究与教育网络建设、基础研究与人才资源等内容。

5.科技专项计划与资金投入，培养和吸纳了大批人才，支持了科研队伍的建设

美国国家基金会以培养人才作为自己的中心任务和一项战略目标，每年都有大量的经费支持。特别是一些跨学科综合项目打破了学科壁垒，集成了有关领域的优秀人才，重点突破了一些符合国家战略需求的项目。日本1991年即开始实施“前沿研究21世纪计划”，之后又出台了“独创性个人培养研究计划”，通产省设立了国际高技术研究院，文部省则设立了杰出人才中心，公开向海外招聘科学家；英国政府决定在2002-2004年增加10亿英镑的科研投入，其重要任务之一就是增加研究生补贴、吸引精英人才投身本国科研；此外还有德国的海森贝格计划(Heisenberg Proram)和莱布尼茨计划(Leibniz Proram)等。

三、启示与建议

启示：

1.坚持不懈地开展科学技术预测，颁布指导性的科技战略规划，是各国政府把握科技前沿、制定具体科研计划的有效依据

美国非常重视研究开发的前瞻性，他通过关键技术计划确定科技发展的重点领域，为其在诸多优势领域立于前沿而不败创造了有利条件；日本自70年代开始由科技厅组织实施多次技术预测，并形成政府与企业共同接受的产业技术开发政策和计划，提高了本国的产业竞争力和水平；欧洲各国，如英、法、德等国在90年代也纷纷加强了科技预测工作，并根据预测结果确定了跨世纪的科技发展领域和主导项目计划。

1993年欧盟发表的《白皮书》，是欧盟建设和发展的纲领性文件，是欧盟制订总体规划的决策指南。美国的联邦跨部门、综合性研究计划也是按照政府每隔几年颁布的科研战略规划制定的。

2.各国政府以立法形式为科研计划的制定与运行提供依据和保障

1990年，美国的全球变化研究计划就由美国国会通过的《全球变化研究法案》正式确立为国家级研究计划。欧盟的研究与开发框架计划更是欧盟委员会、部长理事会、欧洲议会和经济社会委员会密切合作的产物。经过各界广泛磋商，首先由欧盟委员会提出总体规划草案。总体规划的最终确定，必须获得部长理事会所有成员的一致通过。

3. 不断修正科研计划的总体目标，保证研究计划的正确发展方向

如美国的全球变化研究计划，1999年就曾经制定了一项长期的研究规划草案，以确定该计划的目的、目标、关键研究领域及执行前景。而2002年又提出了新的战略规划草案，来指导今后若干年的总体研究路线。而英国的远景计划反映了英国科技的先导思想，一直在不断地进行修正以保持研究项目始终处于科技发展的最前沿。

4. 科研计划的项目决策、管理严密、职责分明，由多个机构执行，保证了科技计划执行的公正性和科学性

美国的全球变化研究计划总体上由NSTC的全球变化研究分委员会(SGCR)负责组织各参与部门来进行管理。由内阁的气候变化科学和技术整合委员会负责项目的确定，而对每个研究项目又建立科学指导委员会，以制定研究项目的详细内容。而对欧盟的研究与开发框架计划，以欧洲科技代表大会为决策智囊团。以科学技术研究委员会、欧洲科学技术咨询委员会、工业研究与开发咨询委员会为咨询、评价机构。欧盟已形成了包括科研项目招标指南的制定和公布、标书初选、外部专家评审、录用项目审定、合同订立、经费下达、项目进度管理、结题等在内的一套严格的管理体系。

5. 定期有效的科学评议，保证和监督了整体科研计划和具体研究项目的合理选择和有效实施

美国的全球变化研究计划的管理机构周期性地邀请包括科学界和其他使用者的内外专家进行项目检讨和评估，一定时候甚至会通过外部评议检讨其研究战略与规划。而欧盟总体框架的制定，广泛采纳了决策科学理论和方法。每个研究项目都通过审定与评估，确定其相关的社会与经济资源价值与发展趋势。

6. 通过科研计划的实施，推进科研基地和基础设施的建设以及人才的培养。

日本出台了“独创性个人培养研究计划”，通产省设立了国际高技术研究院，文部省则设立了杰出人才中心，公开向海外招聘科学家；德国冶游海森贝格计划(Heisenberg Proram)和莱布尼茨计划(Leibniz Proram)等人才吸引计划。

建议：

1.尽快制定科学院“面向国家战略需求、面向国际科学前沿”的科研与技术开发战略规划

目前中国科学院的知识创新工程已经进入全面推进阶段，科学院新时期的办院方针也有了明确的表述，在这个时候，制定科学院“面向国家战略需求、面向国际科学前沿”的科研与技术开发战略规划，集中研究力量、优化资源配置，服务于增强国家综合竞争力的需要，显得十分迫切和重要。

2.根据科学院《科研与技术开发战略规划》的指导精神，按照国家的战略需求制定一系列长期的科研计划，稳定支持相关科研项目

在确定科研与技术开发优先领域时，应该突破现有学科之间的界限，从国家战略需要出发，把不同种类的学科集中于几个大的研究领域。欧盟第五个框架计划确定的研究领域集有：生物资源和生态系统、信息社会、竞争性和可持续发展，第六个框架计划确定的优先领域集是：基因和生物技术；信息技术；纳米技术、智能材料和先进制造技术；航空航天；食品安全和健康风险；可持续发展与全球变化；知识社会中新型的公民与政府间关系。科学院在确定优先发展领域时采用这种做法能够体现“面向国家战略需求”的思想。

3.吸取发达国家经验，针对每个科研计划的特点，制定规范、严密、完整的项目遴选、管理和评价机制

科学院应该按照战略规划的内在要求完善组织领导体制，有必要在原有专业局的基础上按研究领域集进行重组，设立若干研究领域集的管理机构全面负责该领域集的项目管理和评价，实行项目经理制；成立有国外专家参加的独立专家委员会，负责提供评估意见和决策咨询。

4.建立和完善对战略规划的科学组织管理及配套制度建设

战略规划应该突出有关政策手段的作用。从欧盟框架计划的情况看，欧盟已经突出认识到政策手段和方法的重要性，并拨有专门的经费扶持有关政策研究和实施。

项目选择和资金管理。通过自上而下形成战略发展的方向和重点，通过自下而上形成具体的研究和攻关项目，应该对每一项目进行严格地评审，应该对合作项目、学科交叉项目、企业参与项目予以鼓励和支持。应该确定分类资助方式，加大财政审查和信息披露的督促检查力度。

整合研究力量，鼓励人员培训与流动。战略规划的制定与实施应该达到以研究活动带动整个资源重新布局和调整，以及研究素质整体提高的目标，这样必须允许和鼓励研究人员在不同机构和不同学科之间的流动，也促使不同机构之间展开竞争，应该为这种流动提供专门资金支持。

(本文作者单位：中科院文献情报中心)