周业安:地方政府治理：分权 竞争与转型(1)
作者：中国人民大学经济学院教授、博导 周业安
【摘要】回顾过去30余年，中国的改革开放本质上是一个逐步分权的过程。在分权的过程当中，地方政府扮演了关键的角色。现行的财政分权和地方政府竞争对我国持续高速的经济增长起到了巨大的推动作用，但同时也带来了粗放型增长必然伴随的诸多问题，如经济波动加剧、资源浪费、公共品供给不足等。实现经济结构转型，就需要从创新上加以突破。这个创新不仅仅是技术进步，更重要的是分权体制和地方政府竞争模式的创新。要激励地方政府实现转型，就必须建立创新导向的治理机制，这包括合理分权、地方政府良性竞争以及功能型跨区机构的建立和完善等。
【关键词】地方政府竞争 分权 渐进式改革 地方治理 转变
【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A
改革开放以来地方政府在我国经济增长中起着重要作用
我国近30余年取得了令人瞩目的持续高速的经济增长，被誉为经济增长的奇迹。现有的围绕经济增长核算的经验研究表明，资本对增长率的贡献最大，如邹至庄(2006)的计算结果表明，1978～1998年间中国GDP的指数化增长率为0.093，其中资本的贡献占62.9%，劳动力的贡献占10.6%，代表技术进步的全要素生产率(TEP)的贡献占28.9%。相比之下，一些同样具有经济起飞特征的经济体则体现为要素贡献均匀化，甚至出现全要素生产率贡献较高的情形，比如日本1960～1995年间GDP增长率平均为0.0566，其中资本的贡献占31%，劳动的贡献占22%，全要素生产率的贡献占47%;我国台湾地区1966～1990年间GDP增长率平均为0.094，其中资本的贡献占34%，劳动的贡献占39%，全要素生产率的贡献占28%(巴罗、马丁，2010)。如果说日本经济起飞时期技术进步起到了关键作用，缺乏可比性。那么在技术进步贡献度类似的情况下，为何中国大陆和台湾地区相比，资本的贡献占比要高很多?或者说，大陆以劳动密集型企业为主(被称为“世界工厂”)，为何劳动的贡献占比反而很低?
很显然，我们不能仅仅用增长模式不同来解释这种要素贡献的差异。增长核算的研究仅仅揭示了增长的表象，并没有深入揭示其本质。我们真正需要回答的是，过去30多年资本贡献最大的原因在哪?和这个问题相关的另一个深层次问题是，假设导致资本贡献最大的原因在于粗放型的增长模式，那么为什么我国会一直延续这种模式?究其根本原因，在于我国并不是真正意义上的基于市场导向的分散化经济，而是一种政府控制和主导的经济，在这样一种经济体中，资本存量在很大程度上就不取决于市场力量，而是更多地取决于政府行为。政府通过经济政策来调节和影响微观经济组织的资本供求决策，同时通过直接投资以及调控国有企业投资来实现资本的快速积累，这两方面都对总体经济的资本积累起到决定性的影响，从而最终决定了经济增长模式和经济增长率本身。
不过，对众多发展中国家和地区而言，政府普遍采取赶超策略，其核心就是通过政府投资或者政府产业政策和其他经济政策引导投资，来实现经济起飞。因此，在这类经济体中，就政府对经济增长的影响而言，都是巨大的。那么，为什么日本以及我国台湾比较均匀地依赖各种生产要素，而中国大陆主要依赖资本?要理解这一点，不得不回到财政分权这个关键问题上来。改革开放以来，由于我国采取了不同形式的财政分权，促使地方政府作用日益上升，地方政府承担了主要的支出功能，因而对经济增长的影响要更为深远。正是地方政府的这一特定经济功能，才使得经济增长展现出非常不同的性质。
回顾过去30余年，中国大陆的改革开放本质上是一个逐步分权的过程。一方面，在微观经济领域实施承包制，并引入市场机制，使得政府逐步退出竞争性领域;另一方面，在层级政府内部，中央也逐步向地方放权，上级政府向下级政府放权，于是在层级政府之间，建立了类似政府和企业、农户的承包关系(周黎安，2004)，这意味着层级政府内部有了一定程度的市场化，地方拥有了一定程度上的事实上的自由裁量权。政府向社会分权以及层级政府内部分权的最终结果是，居民、企业和地方政府作为资源配置的主体直接参与到经济决策活动当中，并通过市场机制进行自愿交易，从而实现了激励兼容。这正是我国改革开放以后经济持续稳定增长的源泉。
[责任编辑:蒋正翔]1
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