中国社会组织的话语功能研究

内容提要：在“组织化社会”的今天，社会组织不仅能够发挥其提供公共服务以及推动社会治理的功能，而且由于其具有组织化的表达优势，可以发挥其在公共领域意义上的主张公共性以及推动政治和社会进步的话语功能。而在中国的现实情境中，社会组织的话语功能呈现出相当程度的缺位状态，表现为“量少”和“质差”两个方面。政府权力的工具化思维，即将社会组织的功能进行功利性的排序以及社会组织在权力管控之下“异化”其话语功能的生存策略，是其“失语”的原因所在。改变政府将社会组织的话语功能视为不稳定因素的思维定式以及切实下放管理权限，推动政社分开，释放社会组织发挥话语功能所需要的政策空间，是社会组织的话语归位之道。

关 键 词：公共领域；社会组织；话语功能；话语缺位

基金项目：本文为教育部人文社科研究规划基金项目“公共理性语境下的中国协商民主研究”(申建林主持，编号为12YJA810012)阶段性成果；同时也是国家社会科学基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”(唐皇凤主持，编号为14AZD009)阶段性成果。

作者简介：邱雨(1989- )，男，山东临沂人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为公共领域理论、中国政府与政治（武汉 430072）。

一、问题的提出

社会组织又经常被称为“民间组织”“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”等，2007年党的十七大报告第一次使用“社会组织”一词来指称那些具有非政府性、非营利性和社会性的各种组织。美国学者萨拉蒙认为20世纪80年代前后，兴起了一场全球性的“结社革命”，①各种非营利性的、非政府性的组织在全世界范围内如火如荼地建立和发展。而在中国，改革开放改变了新中国成立后形成的一种社会高度“国家化”②的“总体性社会”③格局，释放了一个社会空间，多元利益并存的社会新格局为社会组织的生长提供了条件。对于中国的结社情况，据1990年世界价值调查(WorldValue Survey)结果显示：27.6%的中国人参与了一个或多个社团；王绍光的研究也表明，在2004年中国的社团总量(包括注册的社团与非注册的社团)达到了800多万个，因此他认为可以毫不夸张地说“中国的确是全球结社革命的一部分”。④据中国社会组织网所公布的数据，至2018年4月，全国社会组织共80.9万个，其中，社会团体38.4万个，民办非企业单位42.9万个，基金会6419个。并且据有些学者早些年的实地调查估算，登记的社会组织(包括民政部登记和地方登记)常常仅仅占到社会组织总量的1/10-1/20，⑤也就是说，大量未登记的社会组织存在于社会之中，因此，可以说当今中国已经是一个“组织化社会”。

社会组织被视为“基于价值的组织”(values-based organizations)，这种“价值”就是由社会组织的非政府性和非营利性特征所赋予的社会性或曰公共性，而社会组织对这种公共性价值的“输出”主要通过两种功能：其一是“实践”的方式，主要表现为提供公共服务等，可视这种方式为社会组织在实践意义上的功能；其二是“表达”的方式，主要表现为对公共性价值的呼吁、言说、论争等，可视这种方式为社会组织在公共领域意义上的话语功能。所谓公共领域，是指处于公共权力领域与私人领域之间的一个以话语交往为核心机制来主张公共性的领域。哈贝马斯认为公共领域最初是在17世纪后期的英国和18世纪末期的法国出现的，以咖啡馆、沙龙、剧院、博物馆、音乐厅、茶室等为空间载体，也常常通过私人社团、阅读小组、启蒙社团、教育联合会、语言协会等组织形态来进行话语交往并发挥其对政治的批判和反思功能。由此可以看出，尽管公共领域不一定具有组织形态，但是社会组织也常常能够发挥作为公共领域角色的话语功能，这种功能在“组织化社会”的当下变得更加显著。更规范地讲，所谓社会组织的话语功能，是指公众能够通过社会组织进行话语交往，表达社会意见，进而论证和维护公共性，为国家权力和公共政策的合法性奠基，推动政治和社会的发展。从中国学术界的研究来看，学界主要关注了中国社会组织在实践意义上的功能，而对其话语功能关注较少或少有专门性的研究。对在中国知网(cnki.net)“期刊”栏目中以“社会组织”为篇名搜索出来的近10年，即2008-2018年的1088篇CSSCI论文进行“关键词共现网络”分析(搜索日期：2018年4月6日，见图1)可以发现，学术界对社会组织的研究关注点主要在三个方面：第一，社会组织与政府的关系(“政府”关键词出现54次，居于第一位)；第二，社会组织提供公共服务的功能(“公共服务”关键词出现46次，位居第三位)；第三，社会组织的社会治理功能(党的十八届三中全会第一次提出“社会治理”概念，“社会治理”关键词出现48次，居于第二位，其中47次出现于2013年党的十八届三中全会之后)。而从共现网络可以看出，围绕“公共服务”所展开的相关研究是最丰富的。因此，从总体研究图景来看，学界关注最多的是社会组织的公共服务功能；与官方话语的转变相一致，社会组织的社会治理功能在近几年越来越多地被提及和研究；社会组织与国家(政府)的关系则是社会组织的研究中持续争论的问题。社会组织的公共服务功能和社会治理功能，都可以归纳入社会组织的实践层面的功能之范畴。相对而言，关于社会组织的话语功能的研究则相对薄弱。那么，在现实的维度下，中国社会组织的话语功能呈现出何种样态，这是本文的核心问题意识。

二、社会组织的功能定位与话语缺位

自党的十七大以来，党和国家对社会组织功能的表述分别为：党的十七大提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。党的十八大提出要“改进政府提供服务方式”；“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八届三中全会提出要拓宽社会组织的协商渠道；鼓励社会组织参与“文化中心建设，承担人文交流项目”；“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”；提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织”，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。党的十九大再一次强调要推动社会组织协商；要求发挥社会组织在社区治理中的作用；“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。

图1 2008-2018年社会组织研究的关键词共现网络

由此可以看出，与上述学术界的研究图景相一致，国家实际上同样强调了社会组织的三种功能：提供公共服务或公共物品的服务功能，推动社会治理或社会管理的治理功能以及表达社会意见或公共利益诉求的话语功能。然而正如有学者指出的，在现实中，“地方政府，特别是基层政府在制度执行中都有较强的风险规避逻辑，往往会强化社会组织作为公共服务主体的角色，但在另外两个层次鲜有实质性的制度建设，社会组织难以进入公共领域发挥作用，其公共性生产也面临困境”。⑥俞可平将这种中央和地方对于社会组织的不同定位概括为“宏观鼓励，微观约束”。⑦实际上中央层面对于社会组织的功能也有所排序和倾向，党的十七大、十八大、十八届三中全会都强调了社会组织提供公共服务的功能。从成立时可以直接依法申请登记的四类社会组织也可以看出，它们皆带有较为浓厚的“服务功能”色彩。并且，自从党的十八届三中全会提出了“国家治理体系与治理能力现代化”的时代命题以来，社会组织作为多元治理主体体系中的“一元”，其治理功能也受到越来越多的重视，中央财政2014年1.96亿元(撬动配套资金1.65亿元)支持社会组织参与社会治理，党的十九大亦强调发挥社会组织在社区治理以及环境治理中的作用。因此，相对而言，社会组织的话语功能则受到了漠视。

应当看到，社会组织除了具有服务功能和治理功能以外，还具有发挥其作为公共领域的话语功能的巨大潜力，这种潜力是由社会组织的非政治性(非政府性)、非私人性(非营利性)以及组织化表达优势而赋予的。正如有学者所指出的，社会组织不仅是公共服务的提供者和社会治理的主体，还是多元价值理念的载体和表达者。⑧首先，社会组织的非政治性意味着其能在政治权力之外，发挥其对于政治的议论和监督效能。公共领域理论认为，正如立法的原理在法律之外，政治权力的公共性和合法性也不能依靠自我论证，而要依靠公共领域的讨论权威，也就是社会公众交往行为之上的舆论权威，而且“交往行为不行使权力，它采取的是，在提出‘适当要求’的基础上，要求对方承认、理解的做法。”⑨社会组织的非政治性与公共领域在权力之外的身份相契合，因为“事实真理的政治功能，恰恰就在于它的非政治性”。⑩所以，具有非政治性的社会组织可以发挥其论证和反思政治权力公共性及合法性的话语功能。其次，社会组织的非私人性意味着其可以成为公共利益的表达者和维护者。公共领域理论认为，以家庭和市场为典型的私人领域不能生发出公共性。如在家庭或扩大了的家庭，即家族中，往往具有鲜明的封闭性、私密性和排外性特征，它们维护的是具有血脉亲缘关系的“圈子中人”的利益，而非公共利益，超出这个熟人圈子的利益受到排斥和漠视，体现出鲜明的“差序格局”特征，因此家庭生发出的是“亲疏远近”而不是公共性；而市场更是一个天然追逐私人利益最大化的领域，“商场如战场”背后便体现了私人利益博弈的逻辑。社会组织具有的非营利性特征，实际上就使其能够超脱私人利益和个别利益，具有为公共利益或公共性发声的天然自觉。最后，社会组织具有理性化、常态化和高效化的组织化表达优势。改革开放以来，中国的社会活力显著增强，同时社会结构和利益格局也发生了深刻变化，各种群体之间以及政府和民众之间都会存在矛盾和冲突，在公共政策和权力行使中，如果缺少组织化的表达机制，多元利益群体的权利就难以得到有效保障，而利益矛盾就有可能放大和升级为重大舆情事件或群体性事件。(11)社会组织作为公众自组织的产物，在表达公众利益的过程中更为有力，能够“有效克服原子化的个人在利益表达方面的低效和无效”；(12)并且由于具有建制化的组织载体，使其在表达利益的过程中更具常态化特征；相对于个人表达的直接性，组织则具有一定的“中介”效应，组织成员往往会在组织表达之前进行利益表达和协调，从而使组织的声音呈现出更为理性化的特征。

理论维度下社会组织的话语功能在当今中国的现实维度下表现为相当程度的“缺位”状态，具体又体现为两个方面：“量少”和“质差”。首先，社会组织管理体制常常将那些具有显著话语功能的社会组织排除在登记门槛之外，从而使得社会组织的话语功能呈现出“量少”的面貌。公共领域视域下不同社会组织的话语功能是不同的，正如公共领域不一定具有组织形态，具有组织形态的也未必都扮演公共领域的角色，这主要取决于社会组织内部的话语交往程度以及其以话语的方式来发挥作用即主张公共性的程度。在中国，合法登记的社会组织主要包括三大类：社会团体、民办非企业单位以及基金会。对社会团体，民政部又将其分为四类：学术性团体(从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体)、行业性团体(指由同行业的企业组织的团体)、专业性团体(指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体)以及联合性团体(指人群的联合体或团体的联合体，如工会)。而在社会团体中具有显著的话语功能的组织主要是学术性团体中的学会、读书会、研究会等，以及行业性团体中的某些行业协会如律师协会、记者协会和出版协会等，比较而言，其他类型的社会团体的话语功能就要薄弱一些。在民办非企业单位中具有显著话语功能的主要为一些从事教育事业的，如民办非企业单位的学校，从事一些文化事业的图书馆、博物馆等，这容易让人对应起哈贝马斯所讲的17世纪和18世纪英法的沙龙和咖啡馆，而那些主要从事医疗、养老事业的民办非企业单位就体现出较淡的话语功能色彩。基金会主要致力筹集资金以推动社会福利，其话语功能也常常体现得不太明显。所以，不同社会组织的话语功能色彩呈现出明显差异。2013年3月，民政部规定对“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类”四大类社会组织实行民政部门直接登记，而其他的社会组织仍实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的登记注册管理制度，从中可以看出国家对于社会组织的功能进行了排序和取舍。通过“准入”制度的差异化设置，鼓励发展那些具有“正能量”或者“中性”“辅助性”“体制性”功能的社会组织，而对于那些“社会科学、观念倡导、权益保护等”具有话语功能的社会组织，则增加了其合法化的难度。(13)在地方，地方政府对于社会组织的功能排序更为明显，山西省在2017年9月出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》中规定，“对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展”，这实际上着重强调了社会组织的公益服务功能。有学者对S市的调查研究表明，截至2012年底，S市共有行业协会商会820家、科技类社会组织800家、公益慈善类社会组织4600家以及城乡社区服务类社会组织2100家，这四类社会组织占S市登记注册社会服务总量的77.4%，而其他类社会组织则只占正式登记社会组织总量中的极小部分。在S市T街道，截至2014年8月，主管单位孵化了26家社会组织，这些组织全部活跃于老年服务、志愿者动员、物业服务等公益服务领域或政府业务部门的延伸服务领域。而对S市社会组织负责人的调查表明，58.85%的社会组织负责人都认为政府更希望社会组织发挥公共服务职能，14.77%的社会组织负责人认为政府更希望其发挥社会管理功能。(14)这种状况具有相当程度的普遍性：到2016年，上海市杨浦区已累计投入1.5亿元购买社会组织专业服务，内容主要集中在养老、助残、亲子、矛盾调解、节能环保、社区营造等方面；截至2016年底，安徽芜湖市总计专项安排100万元项目资金为24家枢纽型社会组织提供资金支持，孵化了300多个社区社会组织，这些社区社会组织主要作为社区自治和服务功能、吸纳社会工作等专业服务人才的载体；截至2017年5月底，汕头市登记备案的社会组织总量为4417个，社会组织万人数为8.19个，这些社会组织主要服务于社区管理、社区自治、社区经济、社区文化生活、社区稳定等方面。由此可见，进入地方政府视野的主要是社会组织的服务功能和治理功能，而其话语功能在地方受到了更高程度的漠视。

其次，当代中国社会组织的话语表达在整体上表现为对于权力的迎合性和依附性，从而使其话语功能呈现出“质差”的面貌。有学者指出，在过去，社会组织的活动范围往往局限于“政治敏感度低、权力和利益含量少的边缘领域”，如环保、教育、扶贫开发等，参与质量也不高。近年来这一情况部分地发生了改变，有些社会组织的参与活动从社会的边缘逐渐推进到公共政策的中心地带，由回避敏感问题到开始关注、参与敏感问题的讨论。同时，部分社会组织已从单打独斗到合作交流，由默默无闻到积极谏言，在影响公共政策方面做出了重要努力。如保护藏羚羊、叫停“杨柳湖”水电工程、组织“北京动物园搬迁事件”大讨论、阻止怒江水电开发计划、召开“圆明园铺设防渗膜事件”听证会等，都引起了各界关注，起到了民间构建与国家构建互动回应、反思平衡的作用，但是应该看到这种进步仍然是在局部范围内。也就是说，就整体而言，目前中国社会组织的话语表达仍旧常常“游走在”在权力外围或边缘，对于公共权力和公共政策的中心和敏感地带则不敢议论，它们往往致力于主动靠近政府以争获资源，而不是在“服务性”“代表性”和“公信力”上下功夫，或者“在政府默认的‘红线’内，谨慎拓展自己的‘飞地’，而少有承担社会使命和责任”。(15)有研究调查发现，目前大部分社会组织在开展活动时，考量的最重要指标是“政府的需求”，其次是“组织的需求”，再次才是社会组织、服务对象的要求。(16)而在应然的状况下，社会组织优先考虑的应该是其服务对象的要求，也即要承担起社会责任，代表公共利益发声。这种“旨归”的变异必然使得社会组织的声音倾向于迎合权力，这种迎合性使得社会组织对公共权力和公共政策无须置评或者仅仅是附和官方话语，实际上也就使得社会组织在一定程度上失去了发声的必要性。

三、“失语”的逻辑：权力的工具化思维与组织的策略化生存

如前所述，当前中国社会组织的话语功能常常处于缺位状态，这种“失语”现状体现了权力的工具化思维与组织的策略化生存逻辑。

所谓权力的工具化思维，是指政府有关部门往往用一种工具主义或功利主义的态度来对待社会组织，在这种思维模式之下，那些政治风险低而社会经济效益高的社会组织受到鼓励，而那些具有一定政治挑战性或者与政府的利益契合度低的社会组织则受到抑制。在公共领域的视域之下，社会组织的话语功能往往意味着对于公共权力和公共政策的反思和批判，这从政府的角度看来，具有一定的“政治挑战”意味，因此权力的工具化思维使其倾向于抑制那些具有话语功能的社会组织的发展以及社会组织的话语功能的发挥。

权力的工具化思维具有历史传统的根源。在国家与社会的关系中，中国历来体现为国家主导的传统。封建时代的中国社会是一个权力本位的社会，俞可平称之为“官本主义”社会，(17)无论是官僚阶层还是社会民众都围绕着“权力”而运转。在这种氛围之下，整个社会被两分，即权力领域和私人领域，而前者可以随时介入到后者中来。而在新中国成立之后，尽管社会的地位较封建社会有了根本性的转变，但是“党政体制”之下，(18)在国家与社会关系中国家权力仍然占据主导地位。由此可以看出，权力的强大使得历史上的中国社会中缺乏公共领域以及结社自治的传统。而改革开放以来，“单位社会”的终结使得昔日的“单位人”变成了“社会人”，作为利益集结的产物，社会组织逐渐兴起。而政府对社会组织这样一种“新兴”事物的态度是复杂的：一方面，期望利用社会组织的服务和治理功能改善公共服务供给并优化治理格局；另一方面，渐进式改革道路又使得政府倾向于视社会组织为一种对于政治和社会稳定的“解构性”力量或威胁性因素，这种倾向甚至常常导致政府对社会组织定位的偏差，正如有学者所指出的要么“将其定位于政府的附庸，丧失其独立性从而失去价值”，要么将其定位为“导致社会不稳定的一个潜在因素而加以限制”。(19)有国外学者亦指出，中国改革开放后社会组织的爆炸式发展使地方政府与社会组织的合作关系得以形成，但是这种关系建立的基础以及社会组织生存的前提是社会组织能够提供政府所需的社会服务而避免挑战政府的权威。(20)在这种政治生态之下，本身就面临生存困境的社会组织，想要发挥其对于公共权力和公共政策的话语功能，就变得更加困难了。

工具主义思维之下，政府对不同类型的社会组织采取了“分类控制”的策略，(21)而对于同一类型的社会组织则根据两者“利益契合”的程度来决定对社会组织的控制和支持力度。(22)这两种控制思路如图2所示。

图2 分类控制：异质社会组织的政府策略逻辑

图3 利益契合：同质社会组织的政府策略逻辑

具体而言，根据不同社会组织的“政治安全度”(与对政治的威胁程度相反)，权力对其认可的程度不同，如图2所示，政治安全度越高，政治认可度越高，两者呈正相关关系。政府根据不同社会组织的政治安全度对其实行“分类控制”，康晓光等在其研究中考察了政府对8类社会组织的态度，得出了“分类控制”的结论，他们分析的结果显示：对具有不同挑战能力(也即政治安全度)的社会组织，政府采取了不同的控制策略。比如，对工会和社区委员会组织(具有较强的潜在挑战能力)，政府的策略是将其作为“准政府组织”；对宗教组织(具有较强的潜在挑战能力)，政府的策略是限制其发展；对协会、商会和官办NGO(潜在挑战能力较弱)，政府的策略是鼓励和支持；对草根NGO和非正式组织(潜在挑战能力很弱)，政府的态度是不加干预；而对政治反对组织(表现出公开的现实挑战)，政府的策略是禁止和取缔，(23)也就是说社会组织不能跨越“政治红线”，一旦跨越或有跨越的可能，就会失去合法生存的空间。而对于同一类别的社会组织，政府往往根据这些社会组织与政府的利益契合程度来进行差别化对待，如图3所示，社会组织与政府的利益契合程度越高，政府对其认可度也就越高，两者呈正相关关系。江华等人的研究表明，即使在受政府支持程度最大的行业组织中，其“政策参与的性质和程度也取决于与政府利益的契合程度”，“在能够实现共赢的领域，政府允许和支持社会组织参与公共事务；如果社会组织挑战政府权威，其活动就受到严格的限制”。(24)由此可以看出，无论是政治安全度还是利益契合度，政府都是基于自身的利益考量而选择针对社会组织的政府策略，体现出鲜明的工具化思维，也就是说社会组织是为政府服务的“工具”，政府针对具有不同功能的社会组织会“取其所需，去其所虑”(虑，即担忧和顾虑)。而在应然或理想的情形下，社会组织首先是为公众利益而存在的，它应扮演公共领域的话语主体和公共性的代表者及表达者角色。政府的工具化思维以及由此而衍生的差别化对待策略使得具有话语表达能量的社会组织往往得不到发展，也使得社会组织的话语表达呈现出对于权力的较浓色彩的迎合性。

所谓组织的策略化生存，是指社会组织在政府控制之下往往采取各种策略以获得合法性和自主性。在这种策略化的生存之道下，社会组织主张公共性的话语功能往往异化为依附性的话语或者“反公共性”的话语。由于中国的社会组织从一开始就处于政府主导之下，因此往往对于政治权力有较强的依附性。学者王诗宗等人认为对于中国社会组织的众多研究者往往形成了“独立性即自主性”“依附性即非自主”的“思维定式”，并认为这种思维定式实质上混淆了不同的概念，所以得出中国的社会组织具有非自主性的答案未免草率，他们通过研究发现有些社会组织能够同时兼具依附性和自主性，也即“依附性自主”，比如行业协会大部分没有独立性，即使出现了独立的组织，也会被迅速纳入管控体制内；但其存在着广泛的实际的自主性。(25)这意味着社会组织能够通过策略化的方式来争取自主性。然而正如有些学者所指出的，社会组织的这种“依附式自主”或曰策略化生存，与“非依附式自主”还是具有本质上的区别，依附式自主尽管也存在着自主性，但它从根本上体现的是一种“顺应体制性安排而非回应社会诉求”的生存发展逻辑，(26)这种策略性应对的过程“本质上是以灵活地呼应政府部门偏好为核心特征的，如果缺乏社会主体价值的指引，这些策略有可能强化工具主义的发展逻辑”。(27)有学者以基层政府发展和培育出的社会组织为例指出，尽管这些社会组织“在形式上具有独立性，但实质上更像行政末梢，主要围绕基层行政部门的治理目标开展活动，其与政府部门和理论界预期的具有社会属性、代表社会诉求的社会组织角色有很大区别。”(28)面对控制导向的监管体制，社会组织往往倾向于采用策略性的方式来获取合法身份；面对国家对社会组织的嵌入或“枢纽化”管理，“相当数量的社会组织也出于风险、收益和绩效考虑，往往主动靠近政府，热衷于向政府要编制、要经费、争职能，以寻求其合法性、权威性，甚至还可能凭借其官方化角色‘搭车’寻租。这种互动合作实际上并不是非理性的，而是为了在这种社会环境下生存的惟一理性策略”。(29)也就是说，社会组织的策略化生存实际上对其需求层次进行了排序：首先是合法性的需求，也即获得生存空间的需求，Timothy Hildebrandt的研究即表明哪怕社会组织对政府的资源依赖度较小，其合法性也成为政府对其进行管控的重要依据，(30)因此，合法性的需求对于社会组织而言意义重大；其次是发展的需求，也即获得组织发展所需要的资源；最后才是表达的需求，也即发挥其主张公共性的话语功能(如图4所示)。在合法性需求以及发展的需求还未得到满足的情况下，社会组织的话语功能发生了变异，在争取合法性的过程中主要表现为对于权力的迎合性或依附性话语(如图5所示，虚线表示社会组织的合法性需求和发展需求未得到满足)；而在争取资源的过程中，则既会出现对于权力的依附性话语，亦会出现仅仅主张组织利益乃至私人利益的话语，这就与公共领域意义上的话语功能背道而驰。公共领域中主张公共性的话语，有着对于公共权力的审慎和怀疑态度，并且它对利用公共权力来争取组织或个人的特殊利益的做法持旗帜鲜明的批判立场。所以说，依附式自主下的社会组织的话语“自主性”已经异化为迎合性的乃至“反公共性”的话语，这实际上是社会组织应有的公共性话语的缺位。

图4 社会组织的需求层次

图5 社会组织的功能异化

四、探索社会组织的话语归位之道

在当今“组织化社会”的大背景之下，社会组织不仅具有提供公共服务以及推动社会治理的功能，而且可以发挥其在公共领域意义上的话语功能。相比于个人话语表达的无力、无效以及经常带有的非理性化色彩，社会组织具有常态化、稳定化、理性化以及有效力的组织化表达优势。而且，由于社会组织具有非政治性、非私人性的特点，其话语功能实际上发挥了主张公共性的作用。而目前中国社会组织的话语功能无论在“量”上还是“质”上都存在着一些问题，造成了社会组织相当程度上的“失语”现状。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标。国家治理现代化的实质就是通过治理方式的革新来实现公共性落地的善治目标。而使社会组织的话语功能得到充分发挥，探索社会组织的话语归位之道，不啻对于国家治理的公共性的表达和实现大有裨益。

如前文所述，社会组织的“失语”现状与权力对待社会组织的工具化思维以及社会组织在权力管控之下的策略化生存紧密相关，即是说无论是权力和社会组织都对社会组织的功能进行了排序，而较之社会组织的服务功能和治理功能，其话语功能则受到了漠视。而社会组织对其功能的排序，本质上是对于权力管控的一种“反应”。因此，改变社会组织话语缺位的现状，重点要改变国家对社会组织的定位，也即改变这种工具化的思维定式和现实做法。

首先，在认识上，政府应当改变那种将社会组织的话语功能等同于“政治不正确”以及“威胁政治和社会稳定”的观点，而应将其视为一种有利于政治合法性和公共性的积极力量。诚然，极少数社会组织会越过政治“红线”，乃至违反法律，而发出一些危害社会稳定的声音，对于这种性质的话语表达，当然要将其限制在法律范围之内。2018年3月，民政部社会组织管理局就公布了22家涉嫌非法社会组织名单。公共领域意义上的话语或公共舆论“是社会秩序基础上共同公开反思的结果”，(31)也就是说这种公众舆论是社会秩序的建构力量而非解构力量，所以公共领域视域下社会组织的话语功能要将那些具有非正义目的的话语排除在外。对于绝大多数的社会组织而言，其话语表达并非基于破坏性的目的，而是基于一种公益的和建设性的诉求。政府不应当将这两种性质迥异的话语表达相混淆，而统统将社会组织的话语视为威胁稳定的“洪水猛兽”以及政治权力的挑战力量。现代政治学认为政治稳定并非一种静止不变的状态，而是一种动态平衡的稳定。“静态稳定”就是禁止人们做任何危及稳定的事情，以“堵”为主。这种稳定往往通过对社会内部实行严密的政治和行政控制，以牺牲经济发展、社会活力与公民的合法权益为代价而实现，是一种社会基础相当脆弱的稳定模式。而“动态稳定”就是鼓励公民有序的政治参与和合法的利益表达，并适时进行制度调整与政策改进，以“疏”为主。这种稳定既是一种发展与稳定共存的状态，也是一种具有灵活性和适应性的相对稳定。(32)而社会组织作为多元群体利益的代表者，可以有效和理性地传达社会需求，其发声可以成为社会舆论的“晴雨表”，通过它们，权力可以发现社会公益的聚焦点，进而通过政府议程的调整和设置实现公共性的落地，这种权力与公益的和谐互动和良性循环才是最具建设意义的维稳之举，权力的合法性也在公共性增强的基础上而增强。另一方面，社会组织的话语表达也不构成政治权力的挑战力量。公共领域意义上社会组织的话语是作为推动政治进步以及公益发展的意见而存在的，必须再次强调“话语并不具有统治功能，话语产生一种交往权力，并不取代管理权力，只是对其施加影响，影响局限于创造和取缔合法性。交往权力不能取缔公共官僚系统的独特性，而是‘以围攻的方式’对其施加影响”。(33)也就是说，社会组织话语功能的旨归绝不在于谋取政治权力，而在于形塑更好的政治生态，使权力在听取公共舆论的基础上围绕公共性而运转。所以，在观念上将社会组织的话语功能定位为社会公益的表达者和政治合法性的维护者，而不是社会稳定的破坏者以及政治权力的挑战者，是改变权力的工具化思维的认识论前提。

其次，政府下放管理权限，切实推动政社分开，建立依法自治的现代社会组织体制，释放社会组织发挥话语功能所需要的政策空间。党的十八大要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”；党的十八届三中全会要求“激发社会组织活力”，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”；党的十九大指出要“发挥社会主义协商民主重要作用”，其中就包括推进社会组织协商，而“协商”实际上就是社会组织话语功能的重要体现。可以看出，在国家层面，已经强调要改变那种政社不分的“传统”社会组织体制，而要形成一种有利于社会组织发挥其独立性、自主性的现代社会组织体制，在这种现代的体制中，框定社会组织行动范围和功能发挥的不是政府的意志，而是法律的规范，也就是实现社会组织的“依法自治”。所以，应当切实推动政社分开，下放管理权限，“改变对社会组织进行身份等差设定、类型化的功能引导控制等不当制度设计”，也就是改变那种对于不同类型的社会组织进行分类控制，对于同类社会组织根据与政府的利益契合程度来进行控制或支持的现有制度设计，释放社会组织潜在的主张公共性的话语功能，“通过包容、吸纳和整合社会组织所代表的不同群体的呼声与诉求来形成重叠共识，来切实改革和塑造政府的民主决策机制，提升公共政策合理性与合法性，增强政府服务社会、解决复杂问题和应对风险危机的能力”。(34)纪德伦、克莱默和萨拉蒙等人提出了政府与社会组织关系的四种基本模式：第一，政府支配模式；第二，社会组织支配模式；第三，双重模式；第四，合作模式。中国目前政府与社会组织的关系仍是一种政府支配为主的模式，政府试图将其职能和行动逻辑延伸到社会组织中，而现代的政社关系则应当是一种政府和社会组织相互合作的模式，两者在法律面前处于一种平等的地位，而非政府占据主导，在这种生态下，社会组织才敢于“说话”，敢于说“真话”，也就是真正代表公众利益发声。当下，依法自治的现代社会组织体制建设还有待完善，集中体现为社会组织基本法的缺位。目前针对三种类型的社会组织制定《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三部行政法规是中国社会组织发展的主要规范性文本，但正如有学者所指出的，它们仅仅“规定了社会组织的登记注册和日常监督”，且运行时间过于久远，与时代脱节严重，立法层次低，规范效力小，因此，有必要对其进一步完善，并最终形成社会组织法。社会组织基本法要对社会组织的地位、功能、权利、义务等做出明确规范，并确立社会组织设立、运行的基本规则，尤其是要赋予占总数80%以上的非登记型社会组织相应的法律地位。(35)依法自治的现代社会组织体制的建立才能为社会组织发挥话语功能奠定政策空间基础。在这种依法自治的政策环境下，社会组织发挥其话语功能的独立性和自主性才能得到保障，因为有法律的规范，社会组织的话语一方面将被控制在法律范围之内，那些危害社会稳定以及损害他人或社会权益的话语将受到法律的制裁，另一方面，也使得其话语表达的后果具有可预测性，因而使社会组织敢于对公共权力和公共政策进行合法地讨论和反思批判，而不必顾忌是否和官方的主流话语、政治宣传及公关话语相违背。当然，社会组织自身也应当有所担当。在发挥其话语功能的过程中，一方面，要在法律所许可的范围之内发声；另一方面，要在组织成员利益以及社会公益、公共责任之间进行平衡，不能使其主张公共性的话语异化为主张特殊利益的话语或依附权力的话语。正如有学者所指出的“社会组织必须遵守国家的法律和相关规定，坚持非政治性和非宗教性的原则，坚持公益目的，坚持自主、自立，规范自身的工作制度和工作程序”。(36)

五、基本结论

20世纪的人们身处于萨拉蒙称之为的“全球结社革命”进程中，而王绍光等人的研究证明，中国社会组织的发展构成了全球结社革命的一部分，也就是说，改革开放之后，中国从“单位社会”逐步变为“组织社会”。在理想的情境下，社会组织不仅具有提供公共服务以及推动社会治理的功能，也具有公共领域意义上的主张公共性的话语功能。中国国家层面实际上也强调了社会组织的上述三种功能，但是在现实实践中，尤其是地方政府，则对社会组织的三种功能进行了“功利性”的排序，也就是主要重视社会组织的服务功能和治理功能，而其话语功能则受到了相当程度的漠视，这种排序实际上是政府意志以及行政色彩在社会组织中的延伸，而社会组织基于生存理性，也往往使自己本应具有的话语功能处于“隐匿”或依附状态，而迎合权力以获取资源，由此，形成了社会组织的话语功能“量少质差”的现状。研究认为，政府应当在认识上改变那种视社会组织的话语功能为不稳定因素的传统思维，并在实践中下放管理权限，切实推动政社分开，建立依法自治的现代社会组织体制，释放社会组织发挥话语功能所需要的政策空间，以发挥其主张公共性、形塑权力合法性以及推动政治和社会进步的应有能量。

①何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243页。

②周光辉：《当代中国政治发展的十大趋势》，《政治学研究》1998年第1期，第29-42页。

③孙立平：《从政治整合到社会重建》，《新远见》2010年第3期，第125-128页。

④王绍光、何建宇：《中国的社团革命——中国人的结社版图》，《浙江学刊》2004年第6期，第71-77页。

⑤谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》2004年第2期，第17-34页。

⑥黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期，第146-164页。

⑦俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期，第109-122页。

⑧崔月琴、王嘉渊、袁泉：《社会治理创新背景下社会组织的资源困局》，《学术研究》2015年第11期，第43-50页。

⑨[日]中冈成文：《哈贝马斯：交往行为》，王屏译，河北教育出版社2001年版，第117页。

⑩[日]川崎修：《阿伦特：公共性的复权》，斯日译，河北教育出版社2001年版，第208页。

(11)马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，《法学研究》2017年第3期，第24-43页。

(12)韩小凤、苗红培：《我国社会组织的公共性困境及其治理》，《探索》2016年第6期，第136-141页。

(13)马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，《法学研究》2017年第3期，第24-43页。

(14)黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期，第146-164页。

(15)马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，《法学研究》2017年第3期，第24-43页。

(16)李莉、张艺：《激发社会组织参与社会治理的政策支持策略——基于湖北省地方实践的分析》，《理论月刊》2016年第2期，第162-166页。

(17)俞可平：《官本主义引论——对中国传统社会的一种政治学反思》，《人民论坛·学术前沿》2013年第9期，第52-61页。

(18)景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第1-20页。

(19)周强：《中国民间组织的定位——基于“公共领域”理论的思考》，《学会》2011年第5期，第15-20页。

(20)Fu Diana,“Disguised Collective Action in China”,Comparative Political Studies,Vol.50,No.4,2017,PP.499-527.

(21)(23)康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期，第73-89页。

(22)(24)江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》2011年第3期，第136-152页。

(25)王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期，第50-66页。

(26)(29)马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，《法学研究》2017年第3期，第24-43页。

(27)黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期，第98-123页。

(28)黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期，第118-138页。

(30)Timothy Hildebrandt,“The Political Economy of Social Organization Registration in China”,The China Quarterly,Vol.208,No.2,2011,PP.970-989.

(31)[德]尤尔根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，学林出版社1999年版，第113页。

(32)唐皇凤：《“中国式”维稳：困境与超越》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2012年第5期，第17-25页。

(33)[德]尤尔根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，学林出版社1999年版，序言第28页。

(34)马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向——基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，《法学研究》2017年第3期，第24-43页。

(35)陈成文、黄开腾：《制度环境与社会组织发展：国外经验及其政策借鉴意义》，《探索》2018年第1期，第144-152页。

(36)文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期，第57-61页。